System kontroli zarządczej to sposób spojrzenia na organizację, który ma ułatwić zarządzanie nią w uporządkowany sposób. Istotą tego systemu jest wyznaczenie i ścisłe sprecyzowanie celów do osiągnięcia oraz przypisanie im zadań do zrealizowania przez jednostkę. Dla osiągnięcia pożądanych wyników funkcjonowania systemu niezbędny jest bieżący nadzór (monitorowanie) efektów i inicjatyw (zadań) do realizacji.
 
Obok orientacji na realizację celów i zadań, specyficznym dla kontroli zarządczej jest akcentowanie indywidualnej odpowiedzialności kierownika jednostki. Jednocześnie, system kontroli zarządczej przenikając przez wszystkie obszary działalności jednostki, zakłada jej samodoskonalenie a także monitorowanie i poprawianie realizowanych przez nią procesów.
 
Dzięki usystematyzowanym standardom, kontrola zarządcza stanowi model opisujący kluczowe obszary zarządzania jednostką, umożliwiający m.in. monitorowanie i ocenę jej działalności. Kryteriami służącymi ocenie kontroli zarządzania w owych kluczowych obszarach są jej cele wskazane w ustawie.
 
Kontrola zarządcza jest systemem skupiającym wszystkie działania wspierające zarządzanie w jednostce. Istotnymi czynnikami ryzyka związanymi z efektywną realizacją zadań w zakresie kontroli zarządczej jest niezależne, równoległe funkcjonowanie w jednostkach kilku systemów zarządczych, utrudniające skuteczne wykorzystanie narzędzi, pomiarów, analiz i wyników w tych systemach. W takich przypadkach niezbędnym wydaje się przeanalizowanie skuteczności i stopniowa integracja funkcjonujących systemów, w szczególności powiązanie regulacji wewnętrznych i rozwiązań systemowych oraz metod i wyników działań prowadzonych w ramach systemów zarządczych. Funkcjonujący system zarządzania jakością, służy wzmocnieniu kontroli zarządczej w zakresie poszczególnych jej elementów.
 
Terminologia
Ilekroć w niniejszym artykule jest mowa o:
kierowniku jednostki – należy przez to rozumieć naczelnika urzędu skarbowego;
jednostce - należy przez to rozumieć urząd skarbowy;
kierowniku komórki organizacyjnej – należy przez to rozumieć kierownika działu, kierownika referatu, kierującego wieloosobowym stanowiskiem pracy oraz pracownika na jednoosobowym stanowisku pracy;
ryzyku – należy przez to rozumieć możliwość wystąpienia zagrożeń dla terminowej, zgodnej z prawem, efektywnej i oszczędnej realizacji celów lub zadań;
standardach kontroli zarządczej lub standardach – należy przez to rozumieć standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, stanowiące załącznik do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84);
ustawie o finansach publicznych lub ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.)
zarządzeniu MF w sprawie kontroli zarządczej – należy przez to rozumieć Zarządzenie Nr 49 Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie kontroli zarządczej.
 
Określenie celów i zadań oraz mierników ich realizacji
Standardy kontroli zarządczej zalecają określenie celów i zadań w co najmniej rocznej perspektywie a także przypisanie im mierników, w celu monitorowania ich realizacji.

Podstawowym dokumentem wyznaczającym cele i zadania dla Ministerstwa Finansów (w skrócie: MF) i nadzorowanych przez MF jednostek jest plan działalności Ministra Finansów. Uwzględniając cele i zadania w nim zawarte, Departament Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów (w skrócie: DAP) sporządza plan pracy DAP, który identyfikuje priorytetowe cele i zadania dla DAP oraz nadzorowanych jednostek, w tym izb skarbowych. Plan pracy DAP jest przekazywany odpowiednio do jednostek nadzorowanych. Dyrektorzy są zobowiązani do realizacji i monitorowania zadań im przypisanych, zawartych w planie pracy DAP. W tym celu, dyrektorzy sporządzają plany pracy izb skarbowych, zawierające szczegółowe cele, zadania i mierniki ich realizacji określone z uwzględnieniem przyjętego systemu wyznaczania celów i mierników w administracji podatkowej. Dyrektor dodatkowo zamieszcza w swoim planie pracy zadania dla nadzorowanych urzędów skarbowych. Na ich podstawie zostają wyznaczone konkretne zadania do wykonania przez urzędy skarbowe. Informacje o zadaniach do zrealizowania są przekazywane urzędom skarbowym w formie i terminach przyjętych przez nadzorującego dyrektora. Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne, urzędy skarbowe opracowują roczne plany pracy, ustalając w nich wartość docelową poszczególnych mierników.
 
System ten zbudowany jest w oparciu o wyznaczanie celów strategicznych i ich delegowanie (kaskadowanie), monitorowanie, ocenę stopnia ich realizacji oraz powiązanie uzyskanych rezultatów z systemem nagród. Podstawowym założeniem kaskadowania jest to, że cele jednostek podległych wynikają z celów jednostek nadzorujących, a tworzenie celów i ich rozdział „z góry na dół" pozwala na delegowanie odpowiedzialności za rezultat. System ten dotyczy mierników centralnych opartych o cele wyznaczane przez Ministra Finansów (w skrócie: MF) dla poszczególnych urzędów skarbowych.

Cele i mierniki ich realizacji wyznaczane są w następujących obszarach:

•     zapewnienie wpływów budżetowych,
•     zmniejszenie zaległości podatkowych,
•     budowa przyjaznej administracji podatkowej,
•     poprawa jakości działania i innowacyjności administracji podatkowej,
•     zmniejszenie skali oszustw podatkowych.

Stosowany system mierników jest wykorzystywany do przeprowadzania analiz na poziomie regionalnym i lokalnym oraz wyznaczania zindywidualizowanych zadań dla podległych urzędów skarbowych (służących realizacji celów wyznaczonych przez MF). Mierniki osiągnięcia celów stają się przy tym elementami systemu kontroli zarządczej. Głównym założeniem formułowania mierników jest możliwość odzwierciedlenia w nich ilościowego i jakościowego stopnia osiągnięcia postawionych celów.
 
Efektywnie funkcjonujący i monitorowany w urzędzie skarbowym system zarządzania zapewnia transparentność jej funkcjonowania. Jasno wyznaczone cele i mierniki wskazują oczekiwany poziom realizacji zadań oraz rzeczywisty poziom ich wykonywania, w związku z czym, jednostka ma możliwość na bieżąco monitorować efektywność swoich działań i je doskonalić.
 
Opracowując plan pracy kierownik jednostki, w uzgodnieniu z dyrektorem izby skarbowej, formułuje zadania i ich wymierne rezultaty, w szczególności te, które stanowią realizację celów z planu pracy izby skarbowej.
 
W planie pracy, oprócz celów i zadań wpisuje się także ryzyka, które istotnie zagrażają wykonaniu zadań. W odniesieniu do tych ryzyk wskazuje się, o ile to możliwe, odpowiednich właścicieli, czyli osoby posiadające kompetencje do zarządzania wskazanymi ryzykami. Plan pracy urzędu skarbowego zatwierdza kierownik jednostki.
 
Zarządzanie ryzykiem
Cele i zadania, które są ujęte w planie pracy mają swoje odzwierciedlenie również w systemie zarządzania ryzykiem funkcjonującym w jednostce, dzięki któremu gromadzone są informacje o najistotniejszych ryzykach zagrażających realizacji celów i zadań, ich wadze i prawdopodobieństwie oraz o adekwatnych mechanizmach kontrolnych minimalizujących możliwość materializacji ryzyka bądź minimalizujących jego skutki.
 
Standardy kontroli zarządczej zalecają nie rzadziej niż raz w roku przeprowadzenie identyfikacji i analizy ryzyka w odniesieniu do celów i zadań oraz określenie stosownych mechanizmów kontroli jako odpowiedzi na konkretne ryzyko. Należy podkreślić, iż zarządzanie ryzykiem jest procesem permanentnym, skupionym na bieżących działaniach podejmowanych by realizować założone cele i zadania przy uwzględnieniu ryzyka z nimi związanego.
 
Identyfikację i analizę ryzyka w stosunku do zadań wynikających z planu pracy jednostki, przeprowadza się raz w roku, równolegle z określaniem celów i zadań na kolejny rok. W wyniku tego procesu, do zaplanowanych zadań, w planie pracy jednostki wpisuje się odpowiednio ryzyka, które w istotny sposób zagrażają realizacji zadania, w szczególności ryzyka, którymi zarządzanie wykracza poza właściwość kierownika jednostki,
 
Przy planowaniu wyróżnia się dwie zasadnicze grupy celów: strategiczne oraz operacyjne. Cele strategiczne postrzegane są jako najważniejsze cele jednostki, natomiast cele operacyjne jako cele poszczególnych komórek organizacyjnych, których realizacja jest konieczna do osiągnięcia celów strategicznych. Jeżeli jednostka definiuje cele w obu perspektywach, zarządzanie ryzykiem powinno odnosić się do obu tych aspektów.
 
Ryzyka w urzędach skarbowych obligatoryjnie identyfikowane są w stosunku do zadań wskazanych w planie pracy jednostki (poziom strategiczny) i fakultatywnie na poziomie celów i zadań poszczególnych komórek organizacyjnych w jednostkach (na poziomie operacyjnym). Decyzja w zakresie identyfikacji i analizy ryzyk na poziomie operacyjnym należy do kierownika jednostki.
 
Nie określa się minimalnej ani maksymalnej liczby ryzyk, którą należy zidentyfikować i przeanalizować. Istotne jest, aby zidentyfikowane ryzyka w rzeczywisty sposób opisywały zagrożenia, które mogą wpłynąć na realizację celów i zadań jednostki. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż określenie zbyt dużej ilości ryzyk może powodować problemy w zarządzaniu nimi.
 
Po zidentyfikowaniu ryzyk i przypisaniu im odpowiedniego poziomu istotności, należy podjąć decyzję o postępowaniu z nimi, skupiając się przede wszystkim na określeniu rodzaju reakcji na ryzyka istotnie zagrażającej realizacji zadania wskazanego w planie pracy jednostki (tolerowanie, wycofanie się, przeniesienie, działanie).
 
Monitorowanie realizacji celów i zadań. Przeglądy okresowe
Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej, kierownicy jednostek zapewniają monitoring realizacji celów i zadań, który uwzględnia przede wszystkim stan realizowanych celów i zadań oraz ich efekty w porównaniu do wcześniejszych założeń. Realizacja rocznych planów pracy w urzędach skarbowych skoncentrowana jest na realizowaniu zadań w nich zawartych. To przekłada się na zrealizowanie zadań w ramach celów priorytetowych określonych w planach pracy urzędów skarbowych, przyjętych na podstawie planu pracy izby skarbowej. Realizacja zaplanowanych zadań przez urzędy skarbowe przekłada się także na realizację zadań przypisanych izbom skarbowym, DAP, co z kolei przekłada się na realizację części zadań określonych dla członków Kierownictwa MF. Na podstawie informacji sporządzanych przez członków Kierownictwa MF, powstaje podstawowy dokument sprawozdawczy z działalności MF i nadzorowanych jednostek, jakim jest sprawozdanie z wykonania planu działalności Ministra Finansów.
 
Powyższy cykl jest procesem sprawozdawczym opierającym się na sporządzaniu sprawozdań cząstkowych dotyczących realizacji celów i zadań rozpisanych na poszczególne jednostki i komórki organizacyjne MF.
 
W urzędach skarbowych, kluczowym i podstawowym dokumentem z punktu widzenia ww. procesu jest sprawozdanie z wykonania planu pracy. W ramach działań monitorujących realizację zaplanowanych zadań, kierownik jednostki sporządza:

• sprawozdanie z wykonania planu pracy za I półrocze,
• sprawozdanie z wykonania planu pracy za rok poprzedni.

Jednocześnie, w celu oceny stopnia realizacji zaplanowanych zadań oraz przeanalizowania potencjalnych zagrożeń, kierownik jednostki na bieżąco monitoruje proces realizacji zadań oraz w przypadku zagrożenia ich wykonania, podejmuje niezbędne działania ograniczające zagrożenia. W procesie monitorowania biorą udział również kierownicy komórek organizacyjnych w odniesieniu do zadań im przypisanych w planie pracy urzędu skarbowego. Sprawozdanie z wykonania planu pracy za I półrocze jest wynikiem monitorowania podejmowanych zadań w ramach okresowego przeglądu. Ma ono charakter zbliżony do sprawozdania z wykonania planu pracy za rok poprzedni, jednak należy zachować pewną elastyczność i dokonując oceny mierników warto uwzględnić specyfikę okresu dokonywanego przeglądu. Efektem tu będzie rekomendacja dotycząca prawdopodobieństwa realizacji zaplanowanych zadań oraz ewentualna decyzja w zakresie podjęcia działań naprawczych.
 
Ponadto, urząd skarbowy składa systematycznie sprawozdania dotyczące wykonania zadań w myśl obowiązków nałożonych przepisami prawa oraz sprawozdania z wykonania mierników realizacji zadań ustalonych przez MF.
 
Samoocena systemu kontroli zarządczej
Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej, w urzędach skarbowych, co najmniej raz w roku dokonuje się samooceny kontroli zarządczej, w terminie umożliwiającym wykorzystanie jej wyników jako materiałów źródłowych do sporządzenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Samoocena kontroli zarządczej może dotyczyć poszczególnych procesów zachodzących w urzędzie skarbowym lub obszarów działalności czy też poszczególnych elementów kontroli zarządczej.
 
Samoocenę przeprowadza się wykorzystując opracowane do tego celu kwestionariusze lub ankiety (w tym elektroniczne i/ lub anonimowe) wypełniane przez osoby kierujące komórkami organizacyjnymi w urzędzie i/ lub pracowników. Można tu skorzystać także ze szczególnej metody samooceny jednostki, jaką jest Wspólna Metoda Oceny CAF, dedykowana dla jednostek administracji publicznej. Inną formą przeprowadzenia samooceny w jednostce mogą być warsztaty samooceny polegające na zorganizowaniu otwartej dyskusji wśród pracowników. Będzie to forma debaty, gdzie poglądy na temat funkcjonowania kontroli zarządczej są szeroko dyskutowane w poszczególnych grupach roboczych, następnie wyciągane są wnioski i formułowana jest ocena.
 
W planowaniu procesu samooceny istotnym jest to, aby stosować jedną wybraną metodę, w celu możliwości porównania wyników z wcześniej prowadzonych samoocen kontroli zarządczej.
 
Decyzja, co do zakresu, formy i sposobu przeprowadzenia samooceny należy do kierownika jednostki.
 
Audyt wewnętrzny
Audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej i czynności doradcze. W urzędach skarbowych audyt wewnętrzny funkcjonuje na zasadach określonych w ustawie, aktach wykonawczych i regulacjach wewnętrznych.
 
Ocena stanu kontroli zarządczej
Kontrola zarządcza w urzędach skarbowych jest monitorowana i poddawana ocenie. Celem tego działania jest identyfikacja jej słabości i niedoskonałości tak, aby prawidłowo zaprojektować i zastosować odpowiednie środki naprawcze dla racjonalnego zapewnienia realizacji celów i zadań urzędu skarbowego w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Właścicielem i głównym zainteresowanym wynikami oceny jest naczelnik urzędu skarbowego. Ocena jest dokonywana zarówno przez jednostkę (np. przy wykorzystaniu kontroli wewnętrznej lub audytu wewnętrznego) jak i przez inne zewnętrzne podmioty np. instytucje sprawujące nadzór, kontrolę lub prowadzące audyt zewnętrzny czy ocenę.
 
Informacje pozwalające na ocenę kontroli zarządczej w urzędzie skarbowym mogą pochodzić w szczególności z następujących źródeł:

•     monitorowanie realizacji celów i zadań,
•     wyniki samooceny kontroli zarządczej,
•     system zarządzania ryzykiem,
•     wyniki pracy audytu wewnętrznego,
•     wyniki kontroli wewnętrznych,
•     wyniki kontroli zewnętrznych i audytów zleconych,
•     analiza skarg i wniosków,
•     analizy informacji kierowników komórek organizacyjnych w urzędzie skarbowym o funkcjonowaniu tych komórek.

Podsumowaniem przeprowadzonej oceny kontroli zarządczej na podstawie dostępnych źródeł jest oświadczenie naczelnika urzędu o stanie kontroli zarządczej w jednostce. W oparciu o zebrane informacje i materiały źródłowe, naczelnik urzędu sporządza corocznie oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w urzędzie skarbowym.
 
Naczelnik urzędu skarbowego przekazuje oświadczenie oraz informację, o których mowa wyżej, do Izby Skarbowej.

 

Informacje o kontroli zarządczej sprzed 2015 r. znajdują się w archwium BIP.